南通市人口和计划生育委员会

(2006年8月10日)

一、当前人口和计划生育面临的形势与问题

“十五”期间，我市人口和计划生育工作始终坚持以邓小平理论和十六大精神为指导，认真实践“三个代表”重要思想，以努力实现人口和计划生育工作思路、工作方法“两个转变”为目标，以扎实开展省人口和计划生育工作先进、示范县（市、区）为载体，强化依法管理、推进优质服务、实施社会救助，“十五”计划确定的各项目标任务预计可以全部完成，全市人口和计划生育事业有了新的发展。计生宣传教育得到加强，党政领导的管理理念、育龄群众的生育观念有了进一步改观；依法行政日益规范，制订了《南通市实施<江苏省人口与计划生育条例>办法》；城市计生网络得到改善，为市区各社区居委会配备了专职计生工作并明确了工资待遇；流动人口管理与服务工作取得突破，从过去的“一证先行、无证否办”转为“一证先行、无证补办、纳入管理、提供服务”，同时按规定为流动人口提供相关的免费服务；全面取消一孩生育证，切实维护群众生育自主权；出生缺陷干预工程稳步推进，技术服务水平明显提高；人口和计划生育工作发展研究取得成果，并已结集出版；计生贫困家庭救助机制逐步建立健全。由于广大计生干部职工的共同努力，我市人口和计划生育工作各项指标完成较好，“十五”以来，全市计划生育率年均达到   %左右，期内综合措施落实率平均达85%以上，人口出生率逐年下降。据我委统计，人口自然增长率从1998年起，已连续7年呈现负增长，为全市经济、社会的协调发展创造了良好的人口环境。2002年，我委被评为“全国人口和计划生育系统先进集体”，2003年被评为“全国人口和计划生育法制建设先进集体”，2004年被评为“全国人口和计划生育系统机关作风建设先进单位”，并且连续3年被评为我市市级机关目标责任制考核先进部门。

目前，我市的人口发展快于全国数十年，相应地人口问题也呈现出超前的表现。未来的人口和计划生育工作发展将面临一系列严峻的挑战。

1.人口总量将不断递减。我市已经连续7年人口负增长，在生育政策不变的前提下，这种趋势将会持续下去。预测结果表明：在未来的半个世纪时间内，全市总人口规模将呈现出逐年减少的趋势。到2010、2030与2050年时总人口规模预计将有现在的777.62万分别减少至777.3万、725.2万与609.1万人，分别相当于2000年人口规模的99.1%、92.4%与77.6%。届时，生源、兵源、劳动力资源将日渐缺乏，直接影响我市教育水平的提高、征兵任务的完成和经济社会的发展。

2.人口老龄化快速发展。2001年我市65岁及以上老年人口比例已经达到12.3%，大大高于同期江苏省的9.1%与全国的7%的水平，与同期美国的13%和世界发达国家的14%接近。据预测，我市人口老龄化发展速度极快，到2015年时，全市老年人口比例预计将达到17.2%，不仅大大高于同时期江苏省与全国的平均水平，而且明显高于同期美国的水平（14.7%），并与人口老龄化程度比较严重的英国、法国与加拿大的水平接近。人口老龄化与老年人口高龄化将对社会经济发展水平较低和社会保障体系尚不健全的南通社会构成极大的挑战。

3.核心家庭大规模出现。长期以来有效的计划生育工作在使人口数量得到控制的同时，在全市城乡也伴随产生大量的独生子女家庭，将来很可能产生相当多的“四二一家庭”、甚至“四二零家庭”。人口的家庭结构发生急剧变化，导致家庭规模过度收缩，将使许多家庭面临父母养老功能急剧弱化，这是需要密切加以关注的事情。此外，劳动力短缺、婚姻挤压、流动人口的迅速增加等问题，也使未来我市人口问题变得更为错综复杂。

与此同时，随着经济社会和人口形势的发展变化，对人口和计划生育工作提出了新的、更高的要求，从而使计划生育工作中存在的困难和矛盾进一步凸现。其主要表现，一是按高标准严要求，计划生育干部队伍建设不适应形势快速发展变化的需要。主要表现是思想跟不上形势的变化，不能对变化了的形势有充分的认识，因而在实际工作中改革推进的速度不快，工作难点突破不多，工作发展不平衡，干部整体素质有待进一步提高。二是经费投入不足，影响计划生育工作水平的进一步提高。在新的形势下，计划生育工作方式发生了很大改变，开展优质服务，实施知情选择等系列工程成为主要工作内容，这既需要增加工作量，又需要增加投入。《计划生育技术服务条例》规定了“国家向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕、节育技术服务，所需经费由地方财政予以保障”，这就需要更多的投入来保障。特别是农村部分计划生育家庭奖励扶助制度全面实施后，县级财政面临巨大的压力。因此，相对而言，我市虽然在计划生育上不断增加投入，但仍难满足实际需求。三是流动人口计划生育管理与服务难，导致了新的发展不平衡。越是流动人口多的地方，计划生育管理与服务难的问题就越严重，直接影响整体工作水平的提高。四是计划生育发展中带来的新情况、新问题。如多年来节育手术积累的后遗症病人的治疗与照顾问题、独生子女病残或夭折后形成的计划生育特困户生活和养老保障问题等，这些问题已经成为政府必须高度重视和有效解决的重大现实问题。

二、“十一五”时期人口和计划生育主要工作目标

（一）指导思想：

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》精神，以人为本，创新机制，以满足育龄群众的生殖健康需求为基本出发点，以扩展管理服务对象、扩大管理服务内容、提高管理服务水平为发展点，进一步稳定低生育水平，提高出生人口素质，优化人口结构，积极应对人口老龄化的挑战，更好的转变工作思路和工作方法，加强对人口和计划生育工作的宏观调控，不断提高人口和计划生育工作内涵质量，为建设和谐南通创造良好的人口环境。

（二）主要工作指标

到2010年末，我市的总人口保持在777.3万，努力降低出生人口缺陷率，提高出生人口素质；出生婴儿性别比保持在100:106左右的正常水平；全面实现优质服务内容的多样化和程序的规范化，育龄群众普遍享有便捷、完善、优质的生殖健康服务；基本形成能够与经济社会协调发展的婚育观念和生育文化；建立起调控有力、管理有效、运转灵活的人口和计划生育保障体系和依法管理工作机制；建立和培养一支能够适应工作发展需要的管理干部队伍和技术人员队伍。

1.人口控制目标

时间（年）	总人口 （万人）	出生数（人）	出生率（‰）	自然增长率（‰）
2006	780.94	66576	8.52	-0.98
2007	779.89	66956	8.58	-1.11
2008	778.85	68362	8.77	-1.09
2009	777.94	71082	9.13	-0.89
2010	777.27	74792	9.62	-0.57

2.宣传教育工作目标：继续开展婚育新风近万家活动和“关爱女孩行动”，加强生育文化建设，充分发挥党校、人口学校等主阵地作用，深入开展人口理论及青春期、新婚期、孕产期等“五期”教育，力争“十一五”期末建成“南通市婚育学校”。完成生育文化研究，并将成果正式出版。开展生育建设先进县（市）、先进乡镇创建活动，建成一批有影响的生育文化基地。加强宣传网络建设，更新宣传设备，增强宣传能力，进一步办好计划生育专栏专题，提高计划生育宣传品的制作水平。深化人口和计划生育知识教育，党政领导人口理论的学习普及率、育龄群众计生知识普及型均达90%以上，中等以上在校学生人口国情及青春期知识接受率达80%以上。

3.科学技术工作目标：以创建国家计划生育优质服务先进县为龙头，按照省提出的“2010年人人享有优质的生殖保健服务”目标，以群众需求为导向，坚持以人为本，依法服务，构建结构合理、服务高效、群众满意的计划生育服务网络和工作机制。在服务理念和运作机制上，通过国际合作项目，积极引进MSI、ISO9000等先进管理与服务方法，以“维权、尊重、参与、评估”为平台，结合“四优一满意”创建目标，努力打造服务品牌。在科学规划的基础上，坚持以县站为龙头，乡镇中心站为骨干、乡镇服务站为依托、社区服务室为基础的发展格局。加强乡镇中心服务站建设，合理配备基本设备，把中心服务站建成区域性技术指导中心，重点推出一批示范窗口。建立健全社区计划生育技术服务阵地，依托社区卫生服务站建立计划生育服务室，承担社区居民避孕节育知情选择、生殖保健服务技术服务和咨询工作。进一步加强服务能力建设，以岗位练兵为平台，全面推行“星级”岗位制度，建立一支结构合理、训练有素的执业资格队伍。以群众满意为中心，拓展、深化计划生育/生殖健康优质服务。继续推进出生缺陷干预，努力促进健康出生。建立计卫合作干预机制：婚前指导、婚前医学检查、孕期保健、出生缺陷监测与报告等。通过规范化随访服务，逐步建立避孕药具不良反应监测网络。以公共服务为基础，积极拓展倡导型、特需型服务。

4.依法管理工作目标：坚持以人为本，依法管理，维护群众合法权益，建立健全规范，高效，方便，群众满意的依法管理服务工作机制。计划生育行政执法责任制落实率、计划生育行政执法规范落实率、外来人口管理服务率均达95％以上。向社会全面公开生育政策、办事程序，主动接受群众监督。建立和完善计划生育利益导向机制,全面推行农村部分计划生育家庭奖励和扶助制度，建立资金管理、资格确认、资金发放、社会监督的运行新机制，确保让每位符合条件的群众享受到奖励扶助金。继续将人口和计划生育工作纳入社区基层管理和服务体系。在农村积极推行村民自治,实行计划生育村务公开,民主管理,民主监督；在城市,继续推行属地管理,积极推进社区计划生育建设和服务，积极探索封闭小区计划生育融入物业管理服务体系的模式。加强对流动人口综合管理,坚持“公平对待,合理引导,完善管理,优质服务”的原则,以现居住地管理为主，建立全市“流动人口维权服务中心”，充分保障流动人口计划生育方面的合法权益。强化政府与机关、团体、企事业单位的计划生育工作目标责任制,定期检查考核。

5.协会工作目标：切实加强基层计划生育协会组织的整顿建设，规范完善各项活动制度，乡镇、村（居）协会组建率达100%，各类企业协会组建率达60%以上。深入开展争创合格村（居）协会活动，全面提升村（居）协会组织质量和活动能力，合格村（居）协会创建率达90%以上。继续做好以五老（老党员、老干部、老模范、老职工、老长辈）、致富能人、计划生育积极分子为骨干的会员队伍发展工作，。会员总数发展到占总人口比例的8%以上。认真履行“带头、宣传、服务、监督、交流”职能，积极参与计划生育村（居）民自治，扎实开展“亲情牵手”零距离服务行动，把计划生育与发展经济、提高生殖健康水平、建设文明幸福家庭结合起来，努力为群众提供更多的更好的服务。

6.计划生育药具管理工作目标：巩固、完善药具发放和服务网络，全面实行方便、快捷、个性化的药具发放、服务模式；户籍人口、流动人口药具发放和服务一体化。全方位开展避孕节育的知情选择，不断引进、推广避孕节育的新产品，不断完善药具仓储建设以适应新时期计划生育优质服务的需要。全面实行计划生育药具信息化管理，实现市、县、乡实行网络互通；市级实行计划、发放、仓储电脑管理；县、区实行避孕药具个案信息管理，并利用药具管理的网络、资源优势积极配合出生缺陷干预、妇女生殖道感染、艾滋病预防等各项工程开展。积极配合有关部门开展艾滋病预防工作，大力宣传推广使用安全套，在公共场所设立公益广告，并在高危人群集中地安放安全套自取箱。试行开展避孕药具的社会营销工作，不断探索避孕药具产业发展模式。

三、主要工作思路

（一）改革与创新人口和计划生育工作机制

（1）进一步完善人口和计划生育的调控体系和相关社会经济政策。创新和深化计划生育的利益导向机制；完善和发展党政一把手亲自抓、负总责的综合治理人口问题的管理机制；结合市场经济发展规律，建立人口和计划生育综合治理的政策法规体系，从法律政策上明确相关部门和社会各方面的职责任务，培育与引导各部门的人口安全意识、职责意识，并形成自觉行为；建立定期磋商、相互合作、综合评估的协调运作机制，协调制定相关社会经济政策；建立“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的适应社会主义市场经济体制的人口和计划生育工作新机制，运用法律、经济、教育、行政等综合手段对人口数量、出生人口质量、人口结构、人口流动等进行有效调控，对人口问题进行综合治理，实现调控手段的多元化。

（2）加快建立计划生育社会保障制度，推进利益导向机制向利益保障机制延伸。一是将以前的个人养老保险形式改为社会养老保障形式，纳入社会保障体系，使计划生育的利益导向机制逐步向利益保障机制延伸和深化。二是政府在全面执行农村计划生育家庭奖励扶助制度的同时，要采取各种政策倾斜措施，帮助计划生育户特别是计划生育贫困户增加经济收入，解决他们的现实困难，提高他们的社会经济地位。优先对节育手术后遗症家庭和独生子女病残或夭折家庭等类型的计划生育特困户进行扶持，逐步增加财政投入，扩大扶持家庭和项目。

（3） 加强基层落实依法管理的操作性研究，把依法管理人口和计划生育落到实处。建立起市、县、乡、村（居）各级依法管理人口和计划生育的基本程序和规范，用法律法规规范育龄群众的生育行为、执法人员的行政行为和人口和计划生育事业发展的市场行为，使人口和计划生育的管理规范化、法制化。

（4）从尊重群众、满足群众的需求出发，探索优质服务的新路子。建立完善以计划生育技术服务为重点的优质服务体系，重视和加快开展计划生育优质服务的硬件建设，探索与卫生部门联手开展生殖健康服务和拓展服务项目的新路子，通过资源共享、优势互补、错位发展，在实现双赢的基础上来推动计划生育优质服务，从而完善优质服务的新体系；倡导和推动计划生育服务人员改进服务方式，研究探索以尊重群众、根据群众需求开展服务的新方法，真正搞好育龄群众认可的优质服务。

（5）建设新型生育文化、深入开展婚育新风进万家活动。要充分认识新型生育文化建设在稳定低生育水平、解决人口问题的基础性作用，深入开展婚育新风进万家活动。在宣传教育上要实现“三个突破”，一是宣传形式上的突破。要改革传统的填鸭式的宣传教育方式，改变深闺式的人口学校教育模式，营造出能够让群众轻松、方便、自由地获取人口和计划生育知识的氛围、环境和条件；尝试利用市场行为的方式开展宣传教育。二是宣传力度上的突破。要拓展宣传渠道，加大宣传力度，建立经常性宣传机制，形成人人关心计划生育事业、人人了解计划生育政策、人人学习计划生育科学知识的良好的社会氛围。三是宣传内容上的突破。要宣传新的历史阶段中人口的重要地位、人口问题的新变化及对经济社会的重大影响、新型生育文化的内容、新的生殖健康理念等。

（6）重视计划生育协会功能的发挥，推进村民自治的实质性进步。计划生育的村民自治是人口和计划生育管理的较高层次，计划生育协会是村民自治的重要载体。要大力扶持计划生育协会的发展，积极争取政府对基层计划生育协会实施扶持政策，动员育龄群众和社会组织的广泛参与，把协会真正建成育龄群众自己的组织。

（7）加快科学管理建设步伐，从科学管理上寻求解决人口和计划生育管理难题的突破口。科学管理包括两个基本部分，一是科学的管理制度，二是信息化手段。科学的管理制度应当是效益与效率为一体的制度措施，要以发展的观念来检验现有的人口和计划生育管理制度，以管理的理论来指导管理制度的改革，从而在与时俱进的理念下实现突破；人口和计划生育信息化管理手段的发展使管理手段面临着重大改革，要积极推进信息化建设，主动利用信息化设施开展管理与服务。“十一五”期间要尽快实现全市范围内乡镇、街道以上的宽带互联，重建县级育龄妇女信息库，整合现有门户网站，构建融信息发布、知识普及、政策咨询等多种功能为一体的政务平台，实现与政府电子公务网的对接，同时积极与省、国家和外地的网络实现互联。力争通过信息化的管理手段解决流动人口管理难、计划生育宣传手段不适应等难题。

2．保障措施

切实加强党和政府的领导，这是做好人口和计划生育工作的根本保证，也是实现人口与经济、资源、环境协调发展的重要保障。主要体现在以下几个方面：

（1）领导重视仍然是根本。首先，要把做好人口和计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置，在制定可持续发展战略时，要充分考虑到人口因素在其中的重要地位；第二，要继续不折不扣地坚持党政一把手亲自抓、负总责，要切实解决人口和计划生育工作中存在的实际困难和矛盾，为计划生育部门提供必要的工作环境和条件；第三，要定期召开会议，研究人口和计划生育工作中的新情况、新问题，并制定符合南通实际的工作计划，组织各方面力量抓好落实，切实做到责任到位、措施到位、投入到位。

（2）改革与完善目标管理责任制。要继续坚持对党政领导、有关部门和计划生育部门实行目标管理责任制，落实“一票否决”制度。推进考核方式的改革，要从强调横向比较转向注重纵向评估；要从重数量变化转向重质量提高，要从重结果考核转向重过程评估。考核方式上要由上级考核下级向上级与下级、考核单位与被考核单位、计生干部和育龄群众共同参与考核发展。考核的目的也要由重兑现过渡到重指导。考核指标和目标值的确定也要由上级确定向上下级共同研究确定发展，允许基层自己确定部分考核指标和目标值，上级通过考核评估，帮助基层实现确定的目标。

（3）确保对人口和计划生育工作的经费投入。中央8号文件规定：“人口和计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益事业，对人口和计划生育工作的投入属于国家经济社会发展的基础性投入。”因此，计划生育经费必须纳入各级政府的财政预算，并不断提高投入的总体水平。

（4）加强干部队伍建设。人口和计划生育事业的发展，人是最关键的因素。要不断优化计划生育干部队伍结构，努力建设一支思想好、作风正、业务精、会管理的高素质的计划生育干部队伍。一是要把好进人关，进市级计生委必须达到本科以上学历，进县级计生委和服务站一般也应达本科以上，进乡镇计生部门和服务站必须在大专以上。二是要加强对计划生育干部的培训和考评，除了对业务知识和能力的培训外，更重要的是要培养他们的创新意识和能力，使他们在不断变化的形势面前能够采取正确的对策。三是要创造良好的用人环境，用发展的事业吸引人，用竞争的机制激励人，做到人尽其才，使他们能够充分发挥自己的聪明才智。四要加强党风廉政建设和行风建设，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，为人口和计划生育事业的健康发展提供重要保证。